RCEP:逆全球化下的破局与展望

2020年11月15日,越南河内,一只等待了八年的靴子终于落地。

在第四次区域全面经济伙伴关系协定领导人会议上,东盟十国以及中国、日本、韩国、澳大利亚和新西兰15个国家正式签署区域全面经济伙伴关系协定(RCEP),由此也标志着在经历了长达8年的漫长谈判之后,一个纵贯南北半球两个大洲,覆盖全球22亿人口,经济总量和贸易规模占到全球近30%的全球最大自贸协定正式达成。

一、中国为什么需要RCEP

作为我国近年来签署的最大规模的自由贸易协定,RECP无疑是我国对外开放历史上的又一座里程碑。尤其是在全球经济因疫情饱受冲击,全球化前景日趋晦暗的背景下,相对于以往的各类双边与多边自由贸易协定,逆势而出的RECP对于中国也具有了更为特别的意义。

首先,RCEP是对冲逆全球化风潮的重要举措。

纵观世界百年风云,通过工业革命和殖民活动建立起先发优势的发达国家,曾经从自身利益出发,极力推行全球化和自由贸易策略,并借此建立起以发达国家为核心,发展中国家为外围的国际分工体系。而当时间来到2008年,一场突如其来的金融危机,却使得这一看似无可动摇的经济格局出现了巨大的裂隙。在全球经济,特别是以欧美为代表的传统发达经济体陷入衰退之际,伴随着国民财富大幅缩水,就业压力骤增,发达国家正在逐渐丧失维持原有的国际分工体系的能力,而且长期以来的全球化战略也造成了这些国家国内利益分配的不公和社会阶层的割裂,从而在本国累积了愈发明显的反对全球化的思潮。

在反思了全球化体系下金融产业膨胀和产业空心化所造成的负面影响的情况下,以美国为代表的发达国家,纷纷从此前奉如圭臬的自由主义和多边主义,转向了以自我利益为中心的单边主义,试图通过各类优惠政策推动制造业的回流,以重塑其在制造业领域的竞争优势。原本呈现蓬勃之势的全球化浪潮,也由此戛然而止。

“彼之砒霜,吾之良药”,尽管以美国为首的发达国家的眼中,全球化从以前视若珍宝的“小甜甜”沦为惹人厌憎的“牛夫人”,但从我国自身的视角来看,中国作为全球化和多边贸易体制事实上的受益者却是一个不争的事实。这也使得中国在当前逆全球化和保护主义盛行的风潮当中,坚定地站到了维护多边贸易体制和开放性世界的立场。

不过,由于各国经济条件和利益的差距巨大,以WTO为代表的多边贸易体制事实上已经举步维艰并日渐式微,在几乎所有发达国家齐首转向单边主义的情况下,全球化的旗帜还能够飘扬多久,我国还能否继续从前拥抱全球化的幸福时光,也成为压在人们心头的一个沉重的问号。而正是在这样的背景下,作为全球最大区域性自由贸易安排,RCEP的落地不啻为万马齐喑之下的一缕暗夜微光,成为我国坚守全球化阵地、稳定经济发展外部环境的一个重要的阵地。

其次,RCEP是破局TPP(CPTPP)挑战的突破口。

在后金融危机时期,随着美国经济实力的衰退和中国经济的强势崛起,新全球经济格局中的中美博弈也日渐凸显。在这一过程中,亚太地区逐渐成为了这场棋局中的“棋眼”——美国与亚太地区在经济体制、政治体制方面具有更大的相似性,且可以通过政治和军事途径施加更强有力的影响,如果能够借此实现对亚太地区经济的整合,不仅可以为美国提供广阔的市场和产业链的布局空间,而且也可以实现对中国经济方面的封锁,倒逼中国产业向外转移,从而从根本上化解中国目前在供应链体系方面的优势,遏制中国未来发展的步伐。

正是在这样的背景下,2015年,美国主导下的“跨太平洋伙伴关系协定”(Trans-Pacific Partnership Agreement,TPP)横空出世,使一个原本只有智利、新西兰、新加坡和文莱组成的小型开放协议,一跃成为联通美亚、经济总量占全球近40%的超大型自由贸易组织。同时,在美国主导下,TPP在遏制中国的主旨下设计了很多中国无法接受的原则,令TPP成为中国“可望而不可及”的存在。

2020年11月15日,越南河内,一只等待了八年的靴子终于落地。

在第四次区域全面经济伙伴关系协定领导人会议上,东盟十国以及中国、日本、韩国、澳大利亚和新西兰15个国家正式签署区域全面经济伙伴关系协定(RCEP),由此也标志着在经历了长达8年的漫长谈判之后,一个纵贯南北半球两个大洲,覆盖全球22亿人口,经济总量和贸易规模占到全球近30%的全球最大自贸协定正式达成。

一、中国为什么需要RCEP

作为我国近年来签署的最大规模的自由贸易协定,RECP无疑是我国对外开放历史上的又一座里程碑。尤其是在全球经济因疫情饱受冲击,全球化前景日趋晦暗的背景下,相对于以往的各类双边与多边自由贸易协定,逆势而出的RECP对于中国也具有了更为特别的意义。

首先,RCEP是对冲逆全球化风潮的重要举措。

纵观世界百年风云,通过工业革命和殖民活动建立起先发优势的发达国家,曾经从自身利益出发,极力推行全球化和自由贸易策略,并借此建立起以发达国家为核心,发展中国家为外围的国际分工体系。而当时间来到2008年,一场突如其来的金融危机,却使得这一看似无可动摇的经济格局出现了巨大的裂隙。在全球经济,特别是以欧美为代表的传统发达经济体陷入衰退之际,伴随着国民财富大幅缩水,就业压力骤增,发达国家正在逐渐丧失维持原有的国际分工体系的能力,而且长期以来的全球化战略也造成了这些国家国内利益分配的不公和社会阶层的割裂,从而在本国累积了愈发明显的反对全球化的思潮。

在反思了全球化体系下金融产业膨胀和产业空心化所造成的负面影响的情况下,以美国为代表的发达国家,纷纷从此前奉如圭臬的自由主义和多边主义,转向了以自我利益为中心的单边主义,试图通过各类优惠政策推动制造业的回流,以重塑其在制造业领域的竞争优势。原本呈现蓬勃之势的全球化浪潮,也由此戛然而止。

“彼之砒霜,吾之良药”,尽管以美国为首的发达国家的眼中,全球化从以前视若珍宝的“小甜甜”沦为惹人厌憎的“牛夫人”,但从我国自身的视角来看,中国作为全球化和多边贸易体制事实上的受益者却是一个不争的事实。这也使得中国在当前逆全球化和保护主义盛行的风潮当中,坚定地站到了维护多边贸易体制和开放性世界的立场。

不过,由于各国经济条件和利益的差距巨大,以WTO为代表的多边贸易体制事实上已经举步维艰并日渐式微,在几乎所有发达国家齐首转向单边主义的情况下,全球化的旗帜还能够飘扬多久,我国还能否继续从前拥抱全球化的幸福时光,也成为压在人们心头的一个沉重的问号。而正是在这样的背景下,作为全球最大区域性自由贸易安排,RCEP的落地不啻为万马齐喑之下的一缕暗夜微光,成为我国坚守全球化阵地、稳定经济发展外部环境的一个重要的阵地。

其次,RCEP是破局TPP(CPTPP)挑战的突破口。

在后金融危机时期,随着美国经济实力的衰退和中国经济的强势崛起,新全球经济格局中的中美博弈也日渐凸显。在这一过程中,亚太地区逐渐成为了这场棋局中的“棋眼”——美国与亚太地区在经济体制、政治体制方面具有更大的相似性,且可以通过政治和军事途径施加更强有力的影响,如果能够借此实现对亚太地区经济的整合,不仅可以为美国提供广阔的市场和产业链的布局空间,而且也可以实现对中国经济方面的封锁,倒逼中国产业向外转移,从而从根本上化解中国目前在供应链体系方面的优势,遏制中国未来发展的步伐。

正是在这样的背景下,2015年,美国主导下的“跨太平洋伙伴关系协定”(Trans-Pacific Partnership Agreement,TPP)横空出世,使一个原本只有智利、新西兰、新加坡和文莱组成的小型开放协议,一跃成为联通美亚、经济总量占全球近40%的超大型自由贸易组织。同时,在美国主导下,TPP在遏制中国的主旨下设计了很多中国无法接受的原则,令TPP成为中国“可望而不可及”的存在。

面临被排斥在全球近四成的经贸活动之外的危局,TPP也成了中国自参与全球化以来遭遇的最大一场危机。尽管美国在特朗普上台之后随即退出了TPP(TPP最终改组为CPTPP)从而使中国“虚惊一场”,但由此凸显的美国亚太战略对中国的威胁仍然值得警惕。特别是在美国政府换届,民主党极大概率重执权柄的情况下,重拾奥巴马时期的亚太战略甚至重返TPP,也存在事实上的可能。

在这样的压力之下,抢在美国政局明朗之前落实RCEP无疑是一着破局的先手:由于RCEP涵盖了绝大多数TPP(CPTPP)成员,该协议的达成和签署无疑可以极大地帮助我们在破局美国亚太战略和对华战略围堵过程中抢占先机,同时也在最大程度上削弱了TPP存在的价值,降低了各国重回美国为核心的TPP的意愿。

再次,RCEP是构建东亚自由贸易体制的迂回战略。

在逆全球化的浪潮中,以WTO为代表的多边框架之所以受阻,一个重要原因在于无法有效地协调如此众多且发展差异巨大的经济体的利益。相对而言,小规模的区域性自由贸易组织,则可依靠成员国之间更小的经济差距、更紧密的区域联系以及更低的谈判难度,成为目前全球自由贸易格局的主流。由此我们也可以发现,目前全球基本上形成了以欧盟为核心的欧洲一体化和以NAFTA为核心的美洲一体化这两大自由贸易圈。

遗憾的是,作为全球经济体量最大的亚洲,却一直缺乏类似的自由贸易框架和一体化方略。特别是在亚洲范围内,经济体量最大、经济发展程度最高的中、日、韩三国,拥有更强的经济互补性,经济发展程度也更为接近,原本应该形成相对稳固的自由贸易体系。尽管中日韩自由贸易协定的谈判和推进,早在2013年前后便已经提上议事日程,但由于种种外部因素的干扰,中日韩自由贸易谈判一波三折,迄今也未能达到预期的目标。

RCEP的诞生,则无疑填补了亚洲特别是东亚地区经济一体化框架的空白。而且,由东盟牵头运作的RCEP,也在很大程度上降低了中日韩三国直接商谈自由贸易安排的敏感性,破除了外部因素的排斥和干扰,从而为变相实现中日韩三方的自由贸易协定提供了一个迂回的战略,并为未来三国之间建立更紧密的经贸联系,甚至达成更高标准的自由贸易协定奠定了良好的基础。

最后,RCEP可以为中国经济结构转型提供相对稳固的基本盘。

一般认为,中国经济之所以能够顺利融入全球分工体系,主要归功于我国廉价的劳动力优势。然而在这一过程中,中国另一个潜藏的优势,即中国从计划经济脱胎而来的完备工业体系,却往往为世人所忽略。但恰恰正是由于这一优势的存在,中国才能够在全球化浪潮淘洗之下得以生存,并最终逆袭成为全球经济主导力量之一。特别是在目前我国人口红利不断衰退的趋势下,高效完备的产业链系统已经成为维持中国对制造业的区位吸引力,并确保中国经济得以持续发展的主要支撑。

然而,这一优势在近年来也面临着比较严峻的挑战。目前我国经济正处于转型升级的关键时期,产业发展也面临着“后有追兵,前有堵截”的双重阻碍。一方面,劳动力成本优势的不断流失,使我国传统的劳动密集型产业面临外迁的压力;另一方面,受研发能力以及国外的技术封锁等方面的限制,向高端制造业的攀升也存在诸多的困难和不确定性。

在这样的境遇之下,如果不能牢固掌握产业链的控制能力,则极可能导致中国目前赖以生存的供应链体系出现崩塌,甚至陷入产业空心化的僵局。因此,如何能够在产业转型升级过程中保持供应链的优势,是关乎我国经济发展的关键。

而在这一点上,RECP的落地无疑为我们提供了一个有利的机遇。借助RECP所带来的贸易和投资自由化程度提高,中国企业可以在不丧失产业主导权的情况下将生产活动布局到更具成本优势的地区,相比于被动性的产业流失,能够在最大限度内保持供应链优势的稳定持续。同时,借助于区域内贸易自由化的贸易创造效应以及庞大的外部市场,国内企业也可以获得更稳定的发展空间,成为未来支撑国内产业结构转型与发展的基础性力量。

二、RCEP与CPTPP:优势与劣势

作为目前亚太地区所存在的两大自由贸易协定,RCEP与CPTPP达成日期较为接近,且在覆盖范围方面多有重叠,且在二者的背后面临着中美“二选一”的抉择。Wilson (2015) 曾经敏锐地指出,亚太区域经济一体化主要沿着TPP和RCEP两条路径发展。那么,二者之间究竟孰优孰劣?RCEP又是否拥有能够抗衡CPTPP的能力也就成为了令人关注的一个焦点问题。

对比2019年生效的CPTPP,RCEP无疑在很多方面有着自己的优势:

首先,在大国参与程度方面,CPTPP要逊于RECP。

在美国退出TPP之后,改组而来的CPTPP中仅剩余日本一个有影响力的大型经济体,而在亚太地区的经贸活动占据重要比重的中、美、韩均缺席。然而纵观作为CPTPP以及RECP成员的主要亚太经济体,对于美、中等国的贸易和投资依存度较高,美国是其中8个国家的前三大出口伙伴国,且是6个CPTPP成员国的首要外资来源国和5个国家的首要投资目的国;中国在其中10个国家位居出口前三位。在这种高依存度的情况下,美、中等大国的缺席,使得CPTPP很难在内部建立完整的价值链闭环,成员国的生产和贸易仍严重依赖区外的中间品供应和外部市场,其贸易创造和贸易转移效应相对有限。相对而言,在RCEP体系中,除美国之外的中日韩均已进入,相对于CPTPP显然具有更强的内在凝聚力。

其次,从地理格局与经济发展惯性来看,RCEP较之CPTPP更具稳定性。

亚太地区经济一体化进程,面临着经济依赖性增强和自贸区战略竞争的矛盾 (Wesley,2015)。CPTPP尽管试图打造一个环太平洋的经济圈,但由于原有区域经济格局的惯性,这一集团目前仍然存在着美洲和亚太地区的割裂——以加、墨为代表的美洲国家与美国经贸联系密切,而对CPTPP本身依赖较大的国家则主要集中在东南亚和大洋洲。这意味着,CPTPP在实际运行中可能仍无法摆脱原有的区域经济惯性,从而存在着天然性的割裂倾向。特别是在失去了进入美国市场这一主要诱因后,各国的重心开始重新回归到本区域的经济圈当中,这种摇摆的态度可能是造成CPTPP效果不佳的原因之一。与之相对,RCEP本身以地理范围临近且极具历史渊源的亚太国家为核心,各国之间原本具有着悠久的经贸交往历史和紧密的贸易与投资联系,更有助于保持RECP框架的稳定。

再次,在产业链体系构建与融合能力方面,RCEP本身也较CPTPP更具优势。

在CPTPP框架下,尽管存在着诸如日本这样的发达国家作为支撑,但其总体的工业化水平和制造能力仍然存在着明显的不足。

而对比CPTPP,RCEP的一个更为重要的优势,在于在全球工业体系中所占据的绝对优势地位。RCEP中的中、日、韩三国,目前位居全球制造业的第1、3、5位,其中仅中国一国制造业占全球中的比重就达到了28.57%,全部RCEP成员国的制造业产值更是占到了全球的50%。尤为重要的是,RCEP内各成员国在制造业发展方面存在着极大的互补优势——日本的金融、资金和技术优势,中韩的中高端制造业、新兴数字产业以及全产业链优势、东南亚地区的劳动力优势以及大洋洲地区的资源优势,可以汇聚全球最完整的制造业门类,并覆盖了从高端到低端的全产业链范畴,进而在RCEP内部就能够形成有效的产业链闭环。

然而,相较于CPTPP这一“全球最高水平”的自贸协定,RCEP本身也存在着一些弱势和不足。

一方面,CPTPP中除日本之外,其余国家在经济规模与发展水平上的差异要更小,而RCEP体系中,国家之间在经济规模、经济结构以及发展水平上的差异会更为凸显。尽管这有助于发挥各经济体之间的互补性,但也带来了各国之间经济利益和发展诉求的分化,并导致在协调各国之间的利益,实现更高水平的开放方面,要面临较之CPTPP更大的困难。

另一方面,CPTPP中的主导力量相对单一,在美国退出后更是仅存日本一个有足够经济影响和产业带动能力的经济体,因此在CPTPP中各国的政策协调也会相对容易。而反观RCEP,在容纳了中、日、韩三个具有较强经济影响力的国家之后,可能会在一定程度上造成“群龙无首”的格局,进而影响RCEP的整体协调和进一步的发展。

而正是在上述两方面因素的作用下,形成了RCEP与CPTPP的一个最大的区别:CPTPP主要通过成员国的主权让渡形成统一的制度体系,并以此重塑国际经济活动的规则,因此其条款不仅涉及传统的贸易与投资自由化,而且涵盖了诸如竞争中立、知识产权、劳工权益、环境保护等诸多方面的议题;相对而言,RCEP更类似于传统的自由贸易协定,旨在通过弱化各类阻碍商品和要素流动的壁垒来增进各国之间的经贸联系,因此在开放协议的广度和深度方面与CPTPP存在着明显的差距。

三、RCEP:开始而非结束

RCEP的达成,标志着东亚乃至亚太地区的经济一体化迈出了历史性的一步,对于消减逆全球化浪潮的不利影响,特别是在疫情冲击之下帮助成员国尽快实现经济的“止血”和重振,无疑是一个重要的突破。

当然,就其发展本身而言,协议的签订仅仅是一个开始而远非结束,无论是RCEP本身还是我国国内的政策,可能都需要针对RCEP的实施,而不断做出新的改革和调整。

就RCEP本身而言,首先,尽管已经经过了各国领导人的签字,但从程序来看,仍然需要各国的国会审查与批准,因此在理论上仍然存在一定的变数。

其次,为照顾成员国的产业利益,RCEP在较为关键的关税减免方面安排了较长的过渡期,协议总体效果的显现仍需时日。

此外,为了兼顾东盟地区的经济发展差异,RCEP在政策设计上总体遵循渐进灵活的原则,在协议条款方面保留了很大的预留空间,相较于短期影响,政策的长期战略意义可能更为明显。

而从未来制约RCEP发展的主要障碍来看,RCEP可能会面临两个方面的考验:

一是美国大选后可能会重新回到多边体制当中,并在一定程度上存在重返TPP的可能,并依靠CPTPP更深层次的开放规则制造“制度洼地”,对RCEP形成冲击;

二是RCEP如何在内部建立有效的利益协调与平衡机制,确保各成员国可以平等地分享开放带来的利益,以此作为实现更高层次开放的基础,避免重蹈WTO多边框架中因发达经济体和发展中经济体之间难以调和的矛盾而陷入困局的覆辙。

从中国国内来看,RCEP作为国内和国际双循环中的重要引擎总体上会有助于促进经济的增长,并为结构升级带来空间,但也存在两个值得未雨绸缪的问题:

一是在RCEP的建立的贸易与投资自由化框架下,中国低端劳动密集型产业可能会进一步加速向东南亚地区转移,从而引发一定的产业空心化风险并对就业形成某种程度的冲击。为此,可考虑鼓励本国企业通过对外投资和产业外包等方式,对已经丧失区位优势的产业进行主动对外转移,以期能够在一定程度上保持对产业链的掌控能力,避免被动的产业流失带来的产业链配套体系崩塌;同时,完善社会保障体制以及推动更高层次的职业技术教育等,化解可能带来的摩擦性失业,推动产业的顺利转型升级。

二是因开放程度的扩大带来的国内不同部门、不同地区之间的利益分化,以及由此带来的社会阶层割裂风险。这实际上是世界范围内扩大开放所面临的一个共性的问题,也是目前全球化遇阻的一个重要诱因。因此在扩大开放的过程中,应当始终注意建立和完善国内的利益转移机制,通过完善地方与中央之间的权责关系,提高区域间转移支付的能力,建立跨部门的利益协调与共享机制以及完善对受损群体的社会保障等方面化解可能产生的矛盾,实现对外开放利益在全国层面的普惠和共享。